PPP模式即可激發市場活力、擴大有效投資，提升公共產品的服務質量，又能夠推進政府職能的有效轉換，全國各地正如火如荼的推廣。相對于傳統建設模式，PPP項目因具有參與投資主體多、利益關系復雜、風險眾多等特點，給PPP項目審計帶來了嚴峻挑戰。為實現PPP建設目標，從審計目標、審計范圍、審計方式、審計重點是個方向，規范PPP項目運作。

一、審計目標從造價的真實性轉向經濟性、效果性、效率性和環保性

傳統政府投資審計主要以維護公眾利益為目標，審查建設項目概預算執行落實情況和竣工決算造價的真實性。PPP項目一般具有投資規模大、利益主體多、建設周期長、融資方式復雜、風險因素多等特點。傳統審計僅對單一目標實施審計，無法系統全面的履行政府投資審計對PPP項目的監督職責，從而影響項目的建設質量、效率、投資效益和社會效果。

因此，國家審計機關應考慮項目各參建單位的利益訴求，著眼于項目建設的整體目標，關注風險共擔利益共享的對稱性、信息披露的全面及時性、資源配置的合理性、績效考核付費的靈活性、項目建設成效和公共服務供給質量的可達性，審計目標亟需從預算和決算的真實性轉向經濟性、效果性、效率性和環保性的審計目標體系，從而實現“物有所值”的建設目標。

二、審計范圍從單一投資主體延伸到多方投資主體

傳統建設模式，項目參與方主要為政府和承包方，參與主體少，合同關系明確，其投資方、合同甲方均為建設單位。政府審計機構直接將建設單位作為被審計對象，對項目實施中的各項技術經濟建設活動進行審計監督，關注財務收支、工程造價、工程質量以及項目效益。

引入PPP模式公私共建基礎設施，往往增加了政府、社會資本、項目實施機構、SPV公司等參建單位，參建主體更多，利益訴求差異大。鑒于此，單純站在建設單位角度進行審計完全不能達到項目審計目標，導致審計監督定位偏失，嚴重影響審計質量和效率。這意味著國家審計需要在PPP建設項目上擴展原有的審計范圍，需要從項目建設單位單一預算執行主體延伸到多方合作主體，即以SPV公司為審計通知書送達單位，同時將政府、社會資本、項目實施機構及關聯參建單位作為延伸審計對象。

三、審計方式從竣工決算審計拓展至工程造價審計、PPP項目管理審計、投資績效審計

政府投資建設項目傳統審計主要使用跟蹤審計和決算審計方式展開。然而，PPP模式改變了項目的建設程序、交易結構、運作方式、合同體系和采購方式。同時，參與方數量大增，法律關系從二維平行關系轉向多維復雜關系，加劇了PPP項目管理、造價管理、財務測算的復雜程度，增加了各方利益關聯者的利益格局和責任邊界，導致以投資人利益為主導的現行階段性跟蹤審計面臨較大的不適應性問題，需要重構PPP項目審計方法體系。

從理論上說，國家審計機關應該跟蹤PPP項目建設程序，有計劃地從項目識別、準備、采購、執行、移交階段進行審計監督。投資估算或概算是確定項目建設總投資、政府和社會資本方股權結構及相關的權利、義務和責任的重要依據；竣工決算是建設項目經濟效益的全面反映，必須重視工程造價階段審計；PPP項目以社會資本投入為主，政府和社會公眾更注重PPP項目實施進度、公共服務供給質量和項目實施成效，國家審計機關應重點關注PPP項目管理審計，這也是穩增長審計的客觀要求；PPP項目經濟效益是吸引社會資本的主要原因，而政府更加注重PPP項目的建設成效和公共服務供給能力，PPP項目的績效審計關乎國家投資審計政策的落實和實施效果。因此，國家審計機關應該從竣工決算審計拓展至工程造價審計、PPP項目管理審計、投資績效審計等全過程跟蹤審計新格局。

四、審計重點從成本核算轉為合同管理、成本核算、投資績效審計

建設項目傳統程序主要包括項目決策、設計、施工和竣工驗收等主要階段，政府主要審計造價和財務管理的合規性，通過成本核算降低財政投入資金，其審計范圍屬于事后審計監督。

PPP項目運作流程比傳統項目更復雜、建設周期更長、交易結構更復雜。PPP模式通過競爭性方式擇優選擇社會投資方，由社會資本方承擔項目的融資、設計、采購、建設、運營、維護等工作，各階段相互銜接，密切關聯，運用傳統的后期介入成本核算不利于國家審計績效的提升，難以實現項目的既定目標，因為影響項目的關鍵節點在于項目規劃、采購、績效考核等階段。所以，審計重點應當需要從成本核算轉為PPP項目合同管理、成本核算、投資績效審計并重的公共投資項目審計模式。

PPP建設項目各階段的審計要點

PPP項目的全過程跟蹤審計是從項目投資立項到項目移交的全過程實施的審查、監督和評價的方法。PPP項目全過程設計是政府行使其監管職能的一種重要手段。全過程審計的實施讓社會資本有了目標感和危機感，全過程審計起到了一面鏡子的作用，讓社會資本在PPP項目全生命周期內能時刻看到自己這段時間的工作效果。

PPP項目全過程審計圖

1、PPP項目決策階段審計要點

(1)決策程序審計，審計PPP項目決策方案是否經過分析、選擇、評價、實施、控制等過程，審查項目是否以'明股實債'的變相融資為目的BT模式包裝為PPP模式情況。

(2)可行性報告審計，審計PPP項目的市場預測的準確性，主要是審計擬建PPP項目的規模、產品方案是否符合實際需要，市場預測、價格分析、產品競爭能力、分析是否正確合理。

(3)建設項目投資估算審計，審計PPP項目投資估算和資金的籌措，審計建設資金安排是否合理、估算和概算內容是否完整、指標選用是否合理、資金有無正常的來源渠道、貸款有無償還能力、投資回收期是否正確等。

(4)對于采用TOT模式的PPP項目，政府以存量資產出資入股組建項目公司的，審查政府或相關部門是否依法對資產價值進行評估，是否合理確定價值，是否存在公共資產賤賣或流失的情況。

2、PPP項目建設階段審計要點

(1)PPP項目設計階段重點審計的內容有:一是審計設計方案是否符合國家有關規定，設計方案的規劃指標是否符合規劃要求;二是應擇優施行限額設計，審計限額設計的投資限額是否為投資估算中的建筑安裝工程費用;三是設計總概算是否在投資估算范圍內。

(2)PPP項目招投標階段的審計，主要審查其招標程序、評標辦法是否合理、符合有關規定。應審核投標人在投標過程中是否運用了不平衡報價，不平衡報價會導致'低價中標，高價結算'。在招投標階段的審計除了審計招投標行為是否規范外，還應審計施工合同，應重點審查合同所涉及的內容是否合法，有無損害國家和社會公共利益。

(3)對于PPP項目施工階段的審計

審查工程預付款、進度款的支付是否符合國家法律法規的規定，跟蹤審計過程中應當按照工程進度及時按照技術規范完成相關工程量統計和確認。

審計工程變更后所涉及的工程量、綜合單價、措施費用等價格調整是否符合合同及法律的規定。

審計采購合同與財務結算、計劃、設計、施工、工程造價等各個環節銜接部位的管理情況，是否存在因脫節而造成的資產流失問題。

隱蔽工程的跟蹤審計，審計人員應深入施工現場，審核隱蔽工程數量，重點查證施工記錄、實驗資料、監理旁站記錄等資料進斤相互印證，加大現場查看力度，判斷是否有偷工減料行為。

3、PPP項目驗收階段審計要點

(1)先進行分部分項驗收、再進行總體交付使用驗收。審計人員在審查前務必通知各方負責人，然后深入現場，實地審驗，涉及施工結果與圖紙的一致性、相關手續是否齊全等。

(2)審查工程結算編制是否依據施工發承包雙方合同約定的結算方法審查，工程量計算規則、定額套項是否準確。檢查變更簽證及補充文集的真實性、有效性、合規性。

(3)審計部門可以提請項目建設單位相關部門一起做好工程造價與批復概算的對比分析工作，審查項目資金的來源、使用以及結余的合法、合規性;整個建設過程的費用支出是否合理、合法、真實。

4、PPP項目運營階段審計要點

(1)對于整體項目實施的效果進行績效審計，對項目成本及收益進行合理測量。合理計算項目績效，在項目運營過程中，跟蹤審計有助于提高項目績效。

(2)PPP項目財政資金使用審計 。政府下放的財政資金，都應該設置相關賬目，并輔助相應的資金流動臺賬。財政資金應該專款專用，彌補社會資本投資資本金的應該直接轉交社會資本投資方。不得轉移財政資金，進行其他投資活動等。

(3)PPP項目資金安全問題，由于 PPP 項目資金來源于政府財政和社會資本兩個方面，兩方面投資共同構成了項目建設的資本金。維護項目建設資金安全是保持項目運行的基礎，防止項目建設過程中舞弊行為的發生。

(4)PPP項目稅務完成情況審計。對項目公司各類收入進行合理劃分，就相關收入適用稅目分別進行增值稅處理，并就各自對應的成本費用及進項稅進行分別審查。

5、PPP項目移交階段審計要點

(1)項目移交階段是PPP項目的最后一個環節，是指移交工作委員會成立至項目移交結束。一般而言，正常情況下特許期滿后項目公司將所有權與經營權交予政府。在項目移交時，項目公司應按照合同對項目的移交范圍、移交標準、移交程序進行移交。

(2)移交后的績效審計。項目移交完成后，項目實施機構(可聘請第三方專業機構)應牽頭并組織其他相關部門對項目產出、成本效益、公眾滿意度、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效審計。

   轉自：工程咨詢微服務平臺